To tiår med vestlig bistand skulle forvandle Afghanistan til et stabilt demokrati. I stedet skapte pengestrømmen et korrupsjonsmaskineri som undergravde hele prosjektet.
Etter Taliban-regimets fall i 2001 strømmet det internasjonale samfunnet til Afghanistan med milliarder av dollar i bistand. Målet var å bygge et demokratisk og fungerende samfunn. I stedet endte innsatsen med å skape det som Transparency International kalte «pervers pengebruk», en bistandsinnsats som næret den korrupsjonen den skulle bekjempe.
Et samfunn der sikkerhet ble prioritert framfor styresett
Da det internasjonale samfunnet, inkludert FN, NATO, EU og store giverland, gikk inn i Afghanistan, var fokuset på sikkerhet og stabilitet. En strategisk, men problematisk avgjørelse ble tatt: å samarbeide med lokale makthavere og tidligere krigsherrer for å, stabilisere, oppnå raske resultater. Det var liten bevissthet om hvordan pengebruken kunne føre til korrupsjon.
I nesten ti år handlet innsatsen nesten utelukkende om sikkerhet og militære operasjoner. Korrupsjon ble ikke sett som en prioritet før omkring 2010. Da var mye av skaden allerede skjedd. Som en intervjuet offiser senere erkjente, hadde de ikke lagt nok vekt på korrupsjon og gjort for lite, for sent, før de forlot landet for tidlig.
“Dette var ikke tilfeldige hendelser, men symptomer på et system der korrupsjonen hadde blitt systematisk og organisert.”
Da konkurranse undergravde koordinering
En av de mest problematiske sidene ved den internasjonale innsatsen var mangelen på samlet strategi. Over 60 giverland opererte i Afghanistan uten tilstrekkelig koordinering. Dette skapte et system der afghanske myndigheter kunne spille aktørene ut mot hverandre. Hver gang noen land truet med å kutte bistanden på grunn av korrupsjon, kunne afghanerne ganske enkelt henvende seg til andre givere og be dem overta investeringskostnadene.
Ofte konkurrerte bistandsorganisasjoner og land om å bruke mest mulig penger raskt, i stedet for å stille krav til kontroll og resultater. Dette var delvis drevet av et oppriktig ønske om å hjelpe raskt, men resultatet ble det Transparency International beskrev som pervers pengebruk. Det viktigste ble å bruke så mye penger som mulig, ikke å tildele bistand basert på tiltenkte og observerte effekter.
Dette skapte det som ble beskrevet som den største humanitære rørledningen i historien. Pengestrømmen utenfra bidro til å skape en parallell økonomi der store summer ble kanalisert inn i et system uten tilstrekkelig kontroll.
Konkrete eksempler på systemsvikt
Konsekvensene var ikke bare teoretiske, men smertelig konkrete. NATO betalte over 100 dollar per par for kampstøvler som ble kjøpt i Kina for mindre enn 10 dollar paret. Som en kilde beskrev det, kom det meste av drivstoffet de betalte for aldri fram dit det skulle brukes, men ble kjørt direkte til basarene og solgt på det svarte markedet. NATO og amerikanerne betalte ofte dobbelt for samme leveranse.
Situasjonen ble så alvorlig at en betydelig mengde av utstyret forsvant underveis i Pakistan eller øst for Kabul, for senere å bli kjøpt tilbake av den afghanske nasjonale hæren. Dette var ikke tilfeldige hendelser, men symptomer på et system der korrupsjonen hadde blitt systematisk og organisert.
Bistandsmidler som var ment å bygge opp tjenester og institusjoner for befolkningen, ble i stedet brukt til å støtte klientnettverk og kjøpe lojalitet. Dette ble oppfattet som korrupsjon av den afghanske befolkningen, som så at pengene forsvant i stedet for å forbedre deres hverdag.
Norges dilemma og det internasjonale samfunnets maktesløshet
I 2013 illustrerte situasjonen hvor desperat den var blitt da Norge, som et betydelig giverland, truet med å redusere sin støtte til afghansk rekonstruksjon på grunn av den storstilte korrupsjonen. Norge hadde faktisk holdt tilbake bistand som et resultat av utbredt korrupsjon og mangel på framgang.
Norges trussel viste både problemets omfang og det internasjonale samfunnets strukturelle utfordringer. Selv når et viktig giverland tok et slikt drastisk skritt, hadde det begrenset effekt fordi det manglet koordinering med andre aktører. Afghanerne kunne ganske enkelt henvende seg til andre givere.
En korrupsjon som ble systematisk
Korrupsjonen i Afghanistan var ikke bare enkelttilfeller av bestikkelser, men et organisert system. Stillinger ble kjøpt og solgt som varer: En stilling som minister i Afghanistans regjering ble priset til 5 millioner dollar, mens på det laveste nivået i en bataljon kostet det 10 000 dollar å kjøpe en stilling som logistikkoffiser. Dette var organisert på høyt byråkratisk nivå.
Kabul Bank-skandalen ble et symbol på denne systematiske korrupsjonen. De to sentrale aktørene var brødre til president Karzai og visepresident Fahim. Begge unngikk straffeforfølgelse etter den opprinnelige rettssaken i mars 2013. Saken fikk bred publisitet og ble trukket fram som en test på om afghanerne selv var villige til å håndtere korrupsjonsproblemet og demonstrere det ved et eksempel.
Tilliten kollapset
Som en tidligere ISAF-kommandør uttrykte det, var korrupsjon isolert sett faktisk en mer betydelig fiende enn Taliban. Dette var ikke bare militær retorikk, men gjenspeilet en brutal realitet. Når befolkningen så at bistandspenger forsvant og at korrupte ledere fikk fortsette uten konsekvenser, mistet de tilliten både til sine egne myndigheter og til det internasjonale samfunnet. Korrupsjonen rammet folk i hverdagen gjennom krav om bestikkelser for grunnleggende tjenester. Dermed sto staten fram som både urettferdig og ute av stand til å levere.
Det afghanske rettssystemet var en stor kilde til frustrasjon før Taliban-overtakelsen i 1996. Hele kjeden fra politi og påtalemyndighet til dommere og domstolene ble sett på som fullstendig korrupte. Ironisk nok ga dette Taliban et propagandamessig overtak, da de kunneframstille seg som et alternativ til et korrupt regime.
Som en ekspert beskrev det, var det internasjonale samfunnets forståelse av hva staten skulle gjøre i grunnleggende konflikt med de politiske elitenes styresett, som i større grad var basert på klientnettverk og bruk av internasjonale ressurser for å holde seg ved makten.
“Når befolkningen så at bistandspenger forsvant og at korrupte ledere fikk fortsette uten konsekvenser, mistet de tilliten både til sine egne myndigheter og til det internasjonale samfunnet.”
Lærdommer for framtiden
Resultatet var at etter 20 år med internasjonal innsats hadde det internasjonale samfunnet ikke bare mislyktes i å bekjempe korrupsjon, de hadde aktivt bidratt til å gjøre den verre. I stedet for å bygge et fungerende demokrati, hadde de skapt det rapporten beskriver som en dysfunksjonell stat der alle aktørene i kriminelle nettverk hadde en felles interesse i gjensidig beskyttelse og i å sikre en svak stat. Dette var ikke et resultat av onde hensikter, men av strukturelle problemer i hvordan det internasjonale samfunnet organiserte sin innsats.
Lærdommen er klar: Uten en koordinert, tidlig og bestemt innsats mot korrupsjon kan velmente bistandsinnsatser faktisk forsterke de problemene de er ment å løse. Sikkerhet og stabilitet kan ikke oppnås på bekostning av godt styresett. De to må gå hånd i hånd fra første dag.
Umiddelbart etter Talibans maktovertagelse i 2021 «klatret» Afghanistan fra 174. til 150. plass av 180 land på Transparency Internationals Corruption Perceptions Index for 2024. Korrupsjonen har imidlertid økt hvert år siden.
Både afghanske borgere og internasjonale observatører rapporterer om utbredt korrupsjon i offentlig sektor, særlig i rettsvesenet og lokal forvaltning, og interne kilder i Taliban har selv anklaget ledelsen for underslag og misbruk av offentlige midler. Dette har svekket tilliten til styresmaktene og bidratt til økonomisk stagnasjon.
Større åpenhet
Det er mulig å øke bistanden samtidig som en styrker antikorrupsjonsarbeidet. Teknisk bistand til afghanske myndigheter om hva som faktisk er korrupsjon (f.eks. at nepotisme faktisk er korrupsjon), om at antikorrupsjonsarbeid er tuftet på islamske verdier, ytterligere behov for en styrking av lovverket og konsekvent implementering av lover og regler, hvordan korrupsjon kan bekjempes uten at byråkratiet vokser og blir til et hinder for utvikling, og hvordan økt åpenhet rundt bruken av skatteinntekter og bistandsmidler ovenfor folk flest vil bidra til mindre korrupsjon.
Internasjonale aktører må tørre å ta opp korrupsjonsproblematikken i samtaler med afghanske myndigheter, men de må også drive et mer aktivt antikorrupsjonsarbeid i egne rekker. For å kunne ta opp problemet med økt korrupsjon i det afghanske samfunnet, må FN og andre internasjonale organisasjoner være åpne om egne korrupsjonsutfordringer og hvordan disse bekjempes.
Uten større åpenhet hos alle aktører, både afghanske og internasjonale, vil Afghanistan igjen nå «gamle høyder» på rankingen over verdens mest korrupte land. Det vil virke negativt på effekten av og støtten til fortsatt humanitær- og langsiktig bistand.
